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Avis

Avis formulé au ministre des Communications du Québec, M. Louis O’Neill, concernant un avant-projet de loi sur l’information (extrait du Rapport annuel 1979-80)

Le Conseil émet un avis au ministre des Communications du Québec, M. Louis O’Neill, concernant un avant-projet de loi sur l’information. Cet avis aborde les thèmes du droit du public à l’information, de l’accessibilité à l’information gouvernementale, de la protection des sources, du droit de réplique, de la concentration de la propriété, de l’administration des entreprises de presse, du statut du professionnel de l’information et de la déontologie professionnelle.

Le 8 juin 1979

Monsieur le Ministre,

Comme je vous l’indiquais dans l’accusé de réception que je vous transmettais le 15 décembre dernier, les membres du Conseil, ayant pris connaissance de votre lettre du 14 novembre précédent, sont maintenant en mesure de vous faire part de leurs réflexions sur les interrogations qu’ont suscitées chez-vous les discussions que vous avez eues avec eux, lors de la rencontre du 28 octobre 1978, concernant le projet de loi sur la liberté de l’information que votre ministère était à mettre au point.

Avant de répondre à chacune de ces interrogations, permettez-moi, Monsieur le Ministre, de vous remercier, au nom du Conseil, de la confiance exprimée à son endroit par le gouvernement dans le Livre blanc sur « La politique québécoise du développement culturel ». Le Conseil apprécie vivement les grandes ambitions que le gouvernement semble entretenir à son égard ainsi que son intention d’y apporter, pour sa part, sa contribution. Ces espoirs sont également cultivés par le Conseil et celui-ci fait converger ses efforts à la réalisation de son plein rôle.

Malgré certaines difficultés soulignées aussi dans le Livre blanc, le Conseil de presse du Québec a déjà apporté une contribution appréciable à l’amélioration de la qualité de l’information québécoise comme organisme essentiellement voué à la protection du droit du public à l’information et à la défense de la liberté de la presse. D’ailleurs, bien que n’échappant pas au processus d’évolution lente qui caractérise ce genre d’organisme, on dit déjà de lui que, « s’il y a au monde un conseil de presse qui doit ou peut servir d’exemple, c’est bien celui du Québec, de préférence à celui de la Grande-Bretagne »1 (30 ans d’existence!).

Dans l’état actuel de la réflexion sur la situation de l’information au Québec cependant, il est peut-être plus facile au Conseil, encore qu’il lui soit impossible de formuler une pensée définitive dans ce domaine en constante évolution, d’indiquer ce qu’on doit éviter plutôt que de se prononcer sur des mesures qui, si elles n’ont pas été pensées avec toute la prudence qu’il se doit, risquent d’avoir des effets contraires à ceux que l’on recherche malgré les meilleures intentions.

1.    Le droit du public à l’information

Pour répondre à votre première interrogation sur cette notion, que vous rattachez à la fois au « droit du citoyen de jouir de sources d’information diversifiées » et au « respect sacré de la liberté dite communément de presse », le Conseil est d’avis que ce droit et cette liberté ne sauraient, d’une façon générale et indistinctement, se prêter à une codification législative sans que ne soient prises toutes les précautions pour éviter qu’un principe si noble et reconnu par une société comme c’est le cas au Québec dans la Charte des droits de la personne, ne soit, dans la pratique, vidé de son contenu par des applications qui risquent de constituer des entraves réelles à l’accès du public à l’information parce qu’on n’en a pas soigneusement mesuré ni la portée ni les limites.

Le Conseil est en effet d’avis qu’en matière de presse moins on légifère mieux la liberté est assurée. En ce domaine les lois risquent d’être des armes à deux tranchants. Si elles peuvent se révéler nécessaires à certains égards, et à certains égards seulement, pour assurer le droit du public à l’information, le seuil où ces mêmes lois deviennent un obstacle à ce droit et à cette liberté peut être rapidement et subtilement franchi.

Il ne s’agit pas, bien sûr, de nier à l’État son rôle en ce domaine, mais plutôt d’éviter que ses interventions n’en viennent à éroder la réalité démocratique par des formes de contrôle dont le résultat risque de créer des maux pires que ceux que l’on souhaite faire disparaître. En effet, entre l’absence d’intervention et le contrôle étatique, une société doit procéder avec prudence et discernement à la mise en place de sa législation. Elle ne doit pas non plus prendre pour acquis que la législation, en cette matière, assure automatiquement le droit du public à l’information et favorise la liberté de la presse.

Aussi l’État doit-il, selon le Conseil et comme semble également l’établir le Livre blanc, éviter de céder à la tentation facile d’intervenir pour réglementer la presse, les conditions d’accès à la profession, l’exercice de cette profession, la teneur des journaux. S’il ne doit pas renoncer à favoriser les conditions qui permettent l’existence d’une presse de qualité, son rôle devrait se limiter à des interventions ponctuelles et supplétives et n’avoir d’autres objets que de favoriser le droit du public, à l’information complète et authentique, en évitant tout risque d’ingérence que ce soit de sa part sur les contenus de l’information, consacrant ainsi dans les faits l’importance qu’il semble accorder, dans son Livre blanc, au rôle et aux responsabilités des artisans de l’information et des « mécanismes autorégulateurs ».

Le projet de loi que vous soumettiez à l’attention des membres du Conseil, le 28 octobre dernier, outre les commentaires qu’il a suscités alors, démontre la difficulté de concilier dans ce domaine des objectifs, sans doute inspirés de bonnes intentions, avec des moyens propres à les traduire dans la réalité. C’est pourquoi l’encadrement législatif en cette matière semble peu approprié. En somme, comme l’affirmait le Livre blanc, « le droit du public à l’information suppose d’abord moins des réglementations étatiques qu’une vaste entreprise de pédagogie collective qui viserait à cultiver le goût à l’information » et les « médias (en cette matière) ont une responsabilité sans doute plus déterminante encore à laquelle aucune législation ne saurait suppléer… »

2. L’accessibilité à l’information gouvernementale

Le Conseil ne saurait qu’être d’accord avec votre second constat à l’effet que : « devant la complexité de l’appareil gouvernemental et en conséquence de l’information qui en découle, l’information à ce niveau d’ordre administratif doit être rendue plus accessible, plus disponible aux citoyens et en particulier aux journalistes qui assument la responsabilité d’informer les citoyens ».

Voilà, s’il en est, un champ d’intervention qui est du ressort direct de l’État et qui relève des prérogatives d’un gouvernement, puisqu’il a comme objectif de rendre plus transparente l’administration de la chose publique. Outre qu’un tel domaine d’intervention de l’État en matière d’information mérite à lui seul de faire l’objet d’une loi spécifique comme l’ont fait la plupart des états qui se sont dotés d’un tel instrument ou qui, tel le gouvernement canadien, en sont à étudier un tel projet, on sait comment la rédaction d’une telle législation s’avère difficile, ardue et toute faite d’exceptions qui doivent être aussi limitées que possible afin d’assurer vraiment au public l’accès à l’information gouvernementale.

À cause de cette complexité, le Conseil comprend mal que vous disposiez si rapidement, dans votre projet, de cet aspect aussi important du droit du public à l’information.

D’autre part, le Conseil considère qu’une loi-cadre se prête mal à la discussion d’un tel aspect, les articles d’une telle loi s’interprétant les uns par rapport aux autres comportent le risque qu’en se liant par certaines dispositions, le gouvernement impose, par le fait même, lesdites obligations aux entreprises de presse et aux journalistes, ce qui n’est pas le but d’un tel projet.

En outre, bien que l’un des plus importants corollaires du droit du public à l’information réside dans l’accessibilité du citoyen à l’information gouvernementale, ce principe tolère, dans votre projet, une exception de taille dans la mesure où seul le gouvernement (à l’exclusion des contrôles judiciaires, dont le projet ne fait pas mention) peut adopter tout règlement ayant pour objet d’identifier comme confidentielle, dans l’intérêt du public, toute l’information qu’il détient, avec le risque qu’il confonde l’information d’intérêt public avec ce qu’il a intérêt à faire connaître.

3. Protection des sources

Le Conseil de presse du Québec a déjà eu l’occasion de faire connaître sa position en ce qui concerne la protection des sources des journalistes et des organes d’information.

Si le Conseil est d’accord avec le principe avancé par votre ministère comme il l’exprimait d’ailleurs dans sa déclaration du 3 novembre 1976*, il voit tel qu’il vous le signalait lors de la rencontre du 28 octobre, certaines difficultés tant d’ordre constitutionnel que d’application pratique dans la rédaction actuelle de votre projet. Outre que les dispositions qui sont contenues dans ce dernier n’auraient, dans l’état actuel du droit canadien, aucune force d’application là où celle-ci serait peut-être la plus nécessaire, par exemple en matière criminelle, il faut songer sérieusement aux objections qu’ont toujours soulevées les tribunaux pour accorder un statut spécial aux journalistes et aux organes d’information à cet égard. Encore que votre projet de loi suggère-t-il d’étendre cette protection « à toute personne engagée contre rémunération dans une entreprise de presse…! »

Il n’est pas dit, bien sûr, qu’il faille fermer la porte à tout changement à cet égard, mais là encore il s’agit d’une réforme d’envergure qui, même si elle peut être souhaitée au niveau des principes, nécessite des réaménagements fondamentaux de notre droit en vue de réaliser, comme le mentionnait l’avis du Conseil, le sain équilibre entre le droit du public à l’information et la bonne administration de la justice. Ceci nécessite une étude approfondie. La Commission parlementaire sur la liberté de la presse avait commandé une étude comparative très poussée à ce sujet. La Commission des droits de la personne a déjà établi un constat intéressant en cette matière. Le Conseil étudie l’objet de ces diverses recommandations.

4. Droit de réplique

Le Conseil n’a pas encore évalué toutes les conséquences d’inscrire une telle proposition dans un texte de loi. Certes, il ne saurait qu’encourager et souhaiter que cette pratique, consacrée dans la Loi de la presse en matière de libelle et de diffamation, dépasse le cadre étroit de celles-ci et devienne la pratique courante d’une presse soucieuse de remplir adéquatement son rôle d’informateur public en donnant accès à la personne directement visée par ses propos. Le Conseil estime cependant qu’une telle pratique relève beaucoup plus d’une norme de nature déontologique, que déjà plusieurs organes d’information se font un devoir de respecter, que d’une obligation qui devrait leur être imposée par voie législative ou réglementaire.

5. Concentration de la propriété

Le Conseil de presse s’est déjà prononcé sur cette question en 1973, à l’occasion de la vente du quotidien Le Soleil.**

Bien que le Conseil ne limitait pas, dans cette déclaration, sa réflexion à la seule concentration financière des entreprises de presse, mais l’étendait aussi à d’autres formes dont les effets risquent d’être aussi nocifs pour le droit du public à l’information et la liberté de presse, il recommandait au gouvernement de confier, à un organisme existant (il songeait à ce moment-là à la Régie des services publics) ou à un organisme d’information. Il insistait cependant sur l’importance des précautions indispensables à prendre pour que l’organisme en question ne puisse avoir quelque contrôle que ce soit sur le contenu de l’information. Or, le Conseil s’étonne que, bien que votre projet de loi ait prévu l’absence de telles interventions de la part de la Régie, il n’ait pas pris la même précaution vis-à-vis le pouvoir exécutif.

Ce commentaire, que le Conseil exprime au sujet de la concentration, s’applique globalement à l’ensemble de votre projet de loi. Il est étonnant en effet que ce projet, d’une façon générale, réserve à l’exécutif des pouvoirs réglementaires quasi absolus, soumis à la seule norme de l’intérêt public qu’il lui laisse encore le soin de définir. Un tel pouvoir, outre qu’il comporte le danger que le droit du public à l’information soit défini selon la conception que s’en fera un gouvernement en place, est aussi à craindre que les contrôles financiers.

Si telle était l’intention de votre gouvernement de vouloir prévenir les effets nocifs que peut avoir la concentration de la propriété des entreprises de presse sur le droit du public à l’information, ce projet devrait, au sens du Conseil, faire à lui seul l’objet d’une loi spécifiques et non pas d’une loi-cadre et pour ce seul but bien précis.

La « loi-cadre » que vous proposez, où les articles s’interprètent les uns par rapport aux autres et, dans sa rédaction actuelle, dépasse, au sens du Conseil, le souci légitime de vouloir freiner la concentration, puisque dotant le gouvernement de pouvoirs tellement vastes, il y a risque grave qu’un tel instrument puisse servir à orienter la presse, ce qui est inacceptable.

6. L’administration des entreprises de presse

Quant à l’administration des entreprises de presse, le Conseil considère qu’il s’agit d’un domaine qui déborde le cadre de l’intervention de l’État. Selon les termes mêmes du mémoire accompagnant le projet de loi, il semble que le gouvernement, se sentant, pour des raisons d’ordre constitutionnel, dans l’impossibilité de légiférer directement sur la propriété des entreprises de presse, ait choisi, à l’intérieur d’une loi-cadre sur « la liberté de l’information », de le faire indirectement en règlementant l’administration de ces dernières.

L’inscription à l’intérieur d’une loi-cadre de telles dispositions portant sur l’administration et la gestion des entreprises de presse, de même que l’étendue des pouvoirs que confère à l’exécutif votre projet, contiennent un risque d’entrave grave au droit du public à l’information, à la libre circulation des idées, à la liberté de la presse.

Il semble ici au Conseil qu’une distinction très nette doit être établie entre des objectifs, qui n’ont en soi rien de commun, et qui, s’ils sont confondus dans le cadre d’une loi sur « la liberté de l’information », risquent de donner prise aux dangers ci-dessus mentionnés. Une distinction fondamentale doit en effet être faite entre la décision politique de vouloir protéger les intérêts culturels légitimes des Québécois et celle de sauvegarder la liberté de leur information.

7. Le statut professionnel de l’information

Ce sujet est très important et intéresse grandement le Conseil. Et s’il faut souhaiter que le journaliste, ou d’une façon plus large le professionnel de l’information, atteigne une stature, des conditions d’exercice du métier qui lui permettent d’agir et de réagie en véritable professionnel, ce n’est pas, encore une fois, par le truchement d’une législation et d’une réglementation rigides qu’on y arrivera. Vous trouverez ci-inclus, pour votre information, copie d’une lettre que le Conseil adressait à monsieur Georges Mayer, directeur général de la Société Saint-Jean-Baptiste de la Mauricie, qui fait état de la position du Conseil face à de telles requêtes visant la réglementation du statut des professionnels de l’information.*** Le Conseil n’est pas d’avis que la solution des problèmes touchant la compétence professionnelle, l’objectivité de l’information, la responsabilité et l’autorité rédactionnelles, l’éthique et la morale tant personnelles que professionnelles des artisans de l’information, réside dans un encadrement de la profession. L’excellence, le talent, la rigueur professionnelle se prêtent peu à la législation ou à la réglementation. 

Le Conseil est d’avis que mieux qu’une législation, une culture démocratique vivante caractérisée par une conscience aiguë du bien public et surtout un sens profond de la responsabilité sociale des artisans de l’information ainsi qu’une grande maturité personnelle et collective serviront à affirmer la crédibilité et le statut des professionnels de l’information. Le Conseil consacre beaucoup d’énergie à la poursuite de cet objectif.

8. Déontologie professionnelle

Vous avez probablement déjà pris connaissance de la déclaration que le Conseil rendait publique le 28 avril 1979 **** à ce sujet. Je joins à nouveau copie de cet avis. Le Conseil s’est penché sur cette question dès le début de son fonctionnement, conformément au mandat que lui avaient confié ses fondateurs.

Après avoir exploré les différents codes de déontologie et les pratiques liées aux diverses traditions et particularités locales qui régissent le comportement de la presse dans le monde, le Conseil a été amené à s’interroger sur la meilleure façon d’exprimer dans la société québécoise, l’éthique du journalisme.

C’est en s’inspirant de sa jurisprudence, plutôt que par la formulation d’un code de déontologie, que le Conseil entend promouvoir, au Québec, l’application des plus hautes normes d’éthique professionnelle dans la recherche, la préparation et la diffusion de l’information et de la publicité.

La formule ainsi retenue comportera, selon le Conseil, plus d’avantages pour assurer le respect de l’éthique de l’information sans les inconvénients ou les difficultés d’application d’un code rigide et formel ou de dispositions de nature juridiques qui y correspondent finalement peu.

D’ailleurs, dans ce domaine peut-être plus qu’en tout autre, l’élaboration et l’application de normes éthiques ne se limitent pas aux seuls « grands commandements » qu’on retrouve le plus souvent quand on fait l’histoire de la déontologie journalistique, au Québec comme ailleurs. Elles dépassent aussi les strictes règles de conduite professionnelle auxquelles sont soumis les membres des professions traditionnelles.

S’appuyant sur l’expérience britannique en cette matière, le Conseil de presse du Québec a déjà, depuis sa création en 1973, accumulé une jurisprudence abondante. Il tirera, de temps à autre de ces décisions, des déclarations de principes qui constitueront les règles qui doivent guider le comportement de la presse dans la recherche et la diffusion de l’information.

En outre, ces déclarations complèteront d’autres initiatives du Conseil, destinées à développer la vigilance des responsables de l’information au Québec et l’intérêt  du public pour une information complète et authentique, inspirée d’un constant souci d’intégrité professionnelle.

Ces mesures selon le Conseil permettront de dépasser les vœux pieux et les énoncés généraux tout en assurant la liberté d’expression, d’opinion, de presse et le droit du public à l’information dans une société démocratique.

En créant le Conseil, la presse a déjà démontré son désir de se doter d’un mécanisme d’autodiscipline qui l’aiderait à s’acquitter de sa responsabilité sociale envers le public. Cet organisme, tant à cause de ses objectifs que par sa composition tripartite (entreprises, journaliste, public), est peut-être le meilleur gardien de la liberté de l’information, à tout le moins le meilleur forum pour traiter des questions qui visent essentiellement la protection du droit du public à l’information.

1 BERTRAND, Claude-Jean, « Press Councils in the Commonwealth », Quarterly of the Commonwealth Press Union, March 1978.

* Voir : rapport annuel du Conseil pour l’année 1977-78.

** Voir : premier rapport annuel du Conseil pour l’année 1973-77.

*** Voir : rapport annuel du Conseil pour l’année 1978-79.

**** Voir : rapport annuel du Conseil pour l’année 1978-79.