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Mémoires

Commentaires du Conseil de presse sur la diversité des voix dans le cadre de l’avis 2007-5 du CRTC

Le 17 septembre 2007 - Le CPQ est d’avis qu’un mécanisme crédible, clair, transparent et le plus prévisible possible doit être mis en place pour protéger la diversité et la pluralité des voix. Celui-ci doit être déclenché chaque fois que la fusion ou l’acquisition engendre la propriété croisée de médias d’information ou une position dominante dans le marché publicitaire ou en pourcentage de l’auditoire.

Le CPQ estime qu’une fois ce type de processus mis en place et géré par le CRTC, le critère de l’intérêt public doit être au centre de celui-ci. Finalement, en présence d’un mécanisme clair, ouvert et transparent, il devient inutile et même contraire au principe de l’intérêt public d’imposer de façon législative des planchers ou des plafonds prédéterminés ou même d’interdire la propriété croisée sans discernement.

Le CPQ croit aussi qu’il deviendra incontournable que le suivi des conditions imposées par le CRTC soit effectué de façon plus serré et qu’une reddition de comptes publique annuelle soit exigée pour les entreprises se voyant octroyer des conditions assurant le maintien de la diversité des voix sur cette question en particulier.  Nous estimons toutefois que le pouvoir d’intervenir ou de superviser le respect des conditions de licence des entreprises de presse assujetties au CRTC, mais qui touchent directement les médias écrits dont celles-ci sont propriétaires, devrait être clairement prévu dans la mission du CRTC.

Nous considérons aussi que, bien qu’il soit parfaitement légitime que le CRTC confie au Conseil canadien des normes de la radiotélévision (CCNR) le rôle d’élaborer un Code d’indépendance journalistique afin de prévenir les risques identifiés par le CPQ, toutefois, il est indispensable que le CRTC maintienne soit droit de regard ultime sur la conformité des actions des entreprises de presse avec ce Code, que ce soit via la reddition de compte des entreprises de presse ou celle du CCNR pour celles-ci. La question est si importante pour la santé de la démocratie au Québec et au Canada qu’elle doit être évaluée par un organisme imputable devant les citoyens et le gouvernement.

COMMENTAIRES DU CONSEIL DE PRESSE DU QUÉBEC SUR LA DIVERSITÉ DES VOIX

DANS LE CADRE DE L’AVIS D’AUDIENCE PUBLIQUE DE RADIODIFFUSION 2007-5

DU CRTC

Introduction

Audience publique

1.    Le Conseil de presse du Québec (CPQ) indique d’entrée de jeu qu’il souhaite comparaître devant le CRTC au cours des séances publiques prévues à partir du 17 septembre 2007. Cette comparution permettra au CPQ d’exprimer avec plus de précisions ses arguments au soutien des commentaires écrits, notamment de faire état des commentaires des citoyens qui communiquent avec nous par courriel ou par téléphone et qui s’inquiètent des effets de la concentration de la propriété des médias sur la diversité des voix.

2.    Le CPQ serait aussi en mesure de donner son point de vue plus général sur certaines questions posées par le CRTC qui sont en lien moins direct avec sa mission, mais au sujet desquels il détient une expertise qui pourrait enrichir le débat. Le CPQ est unique au Canada puisqu’il est le seul organisme d’autoréglementation des médias au sein duquel s’exprime le point de vue des entreprises de presse, des journalistes et du public sur les grands débats touchant l’information. En effet, le Conseil de presse du Québec est le seul au Canada qui traite des dossiers de la presse électronique.

Le Conseil de presse du Québec

3.    Le Conseil de presse du Québec est un organisme à but non lucratif qui œuvre depuis plus de trente ans pour la protection de la liberté de presse et le droit du public à une information de qualité. En ce sens, il agit comme tribunal d’honneur de la presse québécoise tant écrite qu’électronique, il émet des avis sur diverses questions ou pratiques en lien avec sa mission.
4.    Le CPQ est un organisme tripartite et ses comités ou instances décisionnelles respectent ce principe. Le conseil d’administration du CPQ est composé de 22 personnes dont sept représentants provenant des entreprises de presse, sept journalistes choisis par l’assemblée générale de la Fédération professionnelle des journalistes du Québec et sept représentants du public. Le 22e membre est le président, représentant du public. Cette composition tripartite permet au CPQ d’avoir une vision objective et concrète du monde des médias d’information, il constitue donc une tribune privilégiée favorisant le dialogue entre les médias, les journalistes et le public.
5.    Depuis sa fondation, en 1973, le Conseil de presse a été appelé à se pencher, à titre de tribunal d’honneur, sur plus de 2 000 plaintes. Au cours des dernières années, le CPQ a traité plus d’une centaine de plaintes par année sans compter plusieurs centaines de demandes de toutes sortes provenant en majorité du grand public. La préparation de mémoires, d’avis, de communiqués, le soutien à des groupes de travail sur diverses problématiques font aussi partie du rôle d’acteur public du CPQ. Le Conseil de presse s’appuie sur des membres bénévoles qui lui ont donné plus de 60 000 heures de travail depuis sa création.  Les décisions rendues par le CPQ, de même que l’ensemble des avis publics qu’il a publiés, font maintenant jurisprudence en matière d’éthique de l’information.
6.    Le Conseil de presse agit, en somme, comme protecteur du citoyen en matière d’information et le service gratuit qu’il dispense à cet égard à la population possède un caractère fondamentalement public.

Contexte de l’intervention du Conseil de presse

7.    L’impact de la concentration de la propriété des entreprises de presse sur la diversité des voix dans les médias a été étudiée à plusieurs reprises et fait l’objet de nombreux débats depuis la fin des années soixante. À preuve, il est intéressant de visionner une table ronde datant de 1969, animée par Jacques Keable, à laquelle participait notamment René Lévesque, au cours de laquelle les participants discutaient des risques que comportaient alors l’achat, en 1967, de La Presse par la Corporation des valeurs TransCanada, propriété de M. Paul Desmarais qui était déjà propriétaire de trois autres quotidiens.

8.    Au même moment, le Comité spécial Davey se penchait sur la même problématique et concluait que la concentration de la propriété est bien réelle et que les préoccupations économiques des propriétaires risquent de prendre le dessus sur l’intérêt public et la qualité de l’information. C’est d’ailleurs ce comité qui recommanda pour la première fois la mise en place de conseils de presse pour établir des règles de déontologie pour encadrer le travail journalistique. C’est donc dire que nous sommes en présence d’un vieux débat. Celui-ci comporte toutefois des dimensions nouvelles.

9.    En effet, bien que ce soit les transactions dans le monde de la presse écrite qui aient préoccupé la communauté journalistique au cours des années qui ont suivies cette table ronde, l’évolution de la propriété dans le monde des médias électroniques, plus particulièrement, la télévision et la radio, ont plus récemment retenu l’attention des observateurs, des journalistes, des gouvernements et du CRTC.

10.    Pourquoi ce débat perdure-t-il? À la base, parce que les entreprises n’ont souvent d’autre choix que de s’intégrer horizontalement, verticalement ou en croisée pour faire face aux nouveaux défis du marché et des technologies.

11.    Pourquoi les inquiétudes persistent-elle au sujet de l’impact de la concentration et de la propriété croisée sur la diversité des voix? Parce que le danger est bien réel et que les remparts jusqu’à maintenant échafaudés ne sont pas encore assez solides pour garantir la pluralité et la diversité des voix sur les ondes.

12.    Le CPQ est conscient que dans une économie de marché, la concentration de la propriété est légitime et, dans certains cas peut même être souhaitable, dans la mesure où elle permet parfois d’assurer la survie de stations de télévision ou de radio tant dans les grands centres qu’en région.

13.    Une fois ce principe clairement affirmé, la concentration peut toutefois affecter la diversité et la pluralité des voix sur les ondes. Dans une économie de marché, il est aussi légitime pour un État de placer certaines limites pour éviter les effets pervers du marché sur des valeurs démocratiques fondamentales.

14.    Comme nous le soulignions en 2001 dans un mémoire déposé à la Commission de la culture de l’Assemblée nationale : « (…) De la même manière, le produit journalistique qu’est l’information a une dimension singulière. On ne peut enfermer la définition de l’information en ne la considérant que comme une simple marchandise commerciale. L’information produite par les médias a un caractère de service public, dans la mesure où elle contribue à renseigner le citoyen sur tous les événements qui le concernent et à le rendre ainsi capable de porter un jugement sur la société qui l’entoure. Ce n’est ni l’entreprise, ni le producteur ou le transmetteur d’informations qui donne aux moyens d’information ce statut de service à caractère public fondamental, mais le citoyen consommateur d’information ».

15.    Dans son guide déontologique, le CPQ s’est prononcé sur le phénomène de la concentration accrue de la propriété de la presse :

16.    « Le Conseil estime que la concentration de la propriété des entreprises de presse, si elle peut comporter des avantages et assurer la survie de certains  médias, elle peut également représenter un potentiel de risques pour la pérennité du droit du public à une information pluraliste et diversifiée.

17.    Toute légitime qu’elle soit, la liberté d’entreprise, qui répond à une logique commerciale et économique, ne doit pas être confondue avec la liberté de la presse. Cette dernière se situe dans le prolongement des libertés d’expression et d’opinion et constitue l’un des fondements de toute société démocratique et pluraliste. Le rôle imparti à la presse dans notre société relève d’une fonction sociale et comporte un caractère de service public envers les citoyens.

18.    Le Conseil de presse réitère l’importance de la sauvegarde de la liberté de la presse, du droit du public à une information pluraliste et de la libre circulation des idées et des informations dans une société démocratique.

19.    Cette concentration de la propriété de la presse québécoise est porteuse d’un certain nombre d’effets potentiellement pervers, tels que :

•    Risque d’uniformisation et de standardisation du contenu des médias d’information, au détriment de l’expression d’un large éventail d’idées et de leur libre circulation;

•    monopolisation du marché publicitaire mettant en péril la survie d’entreprises de presse indépendantes ou de médias fragilisés;

•    subordination de l’information aux impératifs économiques de l’entreprise, d’où risque de censure et d’autocensure;

•    perte d’autonomie éditoriale des salles de rédaction et des rédacteurs en chefs. »

20.    Force est de constater que ce constat est partagé par plusieurs experts et acteurs du milieu journalistique et médiatique au Québec et ailleurs. Dans son dossier intitulé La concentration de la presse à l’ère de la convergence, dossier remis à la Commission de la culture de l’Assemblée nationale du Québec dans le cadre du mandat portant sur les impacts des mouvements de propriété dans l’industrie des médias par le Centre d’études sur les médias en février 2001, on cite plusieurs experts ayant constaté les dangers de la concentration sur la diversité et certains autres, en moins grand nombre, estimant que la concentration a peu d’effets sur la diversité et la pluralité. Le Centre d’études sur les médias conclut que : « La plupart des auteurs reconnaissent toutefois qu’il existe tout de même un seuil critique au-delà duquel la concentration compromet effectivement la diversité des points de vue.  »

21.    Dans un monde où les sources d’informations se multiplient, la crédibilité et la qualité des médias traditionnels et bien établis n’ont jamais été aussi importantes. Dans ce contexte, la notion du arms length entre les propriétaires des médias et les salles de rédaction est cruciale. Nous y reviendrons plus en profondeur dans nos commentaires sur le projet de code d’indépendance journalistique du Conseil canadien des normes de la radiotélévision (CCNR).

22.    Ce nombre croissant de sources d’informations n’entraîne pas nécessairement la diversité des voix, l’information locale, régionale et nationale est encore couverte par un nombre limité de médias d’information crédibles et solides dont la propriété est fortement concentrée. Il ne faut donc pas tomber dans le piège de l’équation entre la multiplication des sources d’information et la qualité de l’information. En effet, un bon nombre de ces nouvelles sources ne constituent dans les faits qu’un nouveau moyen technologique de diffusion de l’information déjà produite par des moyens plus classiques de production.

23.    C’est dans ce contexte que le Conseil de presse du Québec souhaite intervenir auprès du CRTC dans cet important débat qui touche à la fois la qualité de l’information offerte au public et la liberté de la presse, ces deux valeurs fondamentales qui sont au cœur de notre mission.

Situation actuelle

24.    Le CRTC a convié le public à commenter le thème de la diversité des voix dans ce contexte de la concentration de la propriété des entreprises oeuvrant en télévision et en radio. Plus précisément, les mouvements des dernières années impliquant Bell Globemedia, CanWest et Quebecor ont suscité des craintes non seulement dans le milieu des médias d’information mais aussi au sein du public.

25.    Le CRTC a d’ailleurs fait écho à ces craintes à l’égard du maintien du pluralisme et de la diversité des voix dans ses décisions à l’égard de ces transactions. En faisant une condition de licence, par exemple, dans le cas de l’acquisition de TVA par Quebecor qui possède le Journal de Montréal, du maintien de salles de rédaction indépendantes, le CRTC indiquait clairement qu’il comptait, au nom de la diversité des voix, limiter l’intégration des fonctions journalistiques au sein des entreprises en cas de propriété croisée.

26.    Il est clair que le Conseil de presse estime qu’il est temps pour le CRTC d’adopter des lignes directrices minimales en matière de diversité des voix et d’indépendance journalistique, afin que les entreprises de presse oeuvrant dans un même grand marché se voient astreintes à des conditions prévisibles et équivalentes.

27.    Aujourd’hui, certaines entreprises demandent au CRTC d’aller encore plus loin pour leur permettre d’augmenter l’intensité de l’intégration des divers médias dont ils sont propriétaires. Le décloisonnement des salles de nouvelles est un exemple de cette intégration plus poussée. Le Conseil de presse estime que, s’il est important pour les entreprises de presse de maintenir et même d’accroître leur rentabilité, les effets pervers de la concentration et de l’intégration des opérations de cueillette de l’information, de choix rédactionnels, d’affectation des journalistes et de traitement de l’information peuvent atteindre un niveau qui met en danger le droit du public à une information de qualité, plurielle et diversifiée.

Expériences étrangères

28.    On constate que plusieurs pays que ce soit les États-Unis, la Grande-Bretagne, la France et les autres pays de l’Union européenne et l’Australie vivent la problématique de la concentration de la propriété des médias d’information et tous se préoccupent de la diversité et de la pluralité des voix.

29.    Peu de solutions originales sont toutefois en vigueur. Certains pays ont interdit la propriété croisée avec possibilité d’exception qui peut s’apparenter à une clause d’examen sur l’intérêt public d’autres ont établit des seuils « raisonnables » de concentration par voie législative en terme de pourcentage de tirage, de marché publicitaire ou d’auditoire.

30.    Doit-on fixer un plancher en termes de pourcentage d’auditoire, de parts de marché ou de marché publicitaire qui déclencherait automatiquement un examen?

31.    Il est évident, à la lecture des opinions émises sur cette question que nous sommes loin d’un consensus. Certains pays ont inclus dans leur législation des seuils, non pas d’examen de la fusion, mais bien des seuils au-delà desquels les transactions ne peuvent être effectuées afin de maintenir une saine concurrence et une diversité des points de vue.

32.    Toutefois, aucune solution miracle n’existe, l’étude du cas par cas en fonction de l’intérêt public des transactions reste un processus qui peut être efficace, si des balises de base l’encadrent.

33.    Au Canada, le Comité sénatorial permanent des transports et des communications a étudié la problématique du maintien de la diversité des voix et déposait son rapport en juin dernier. Aux yeux du CPQ, certaines solutions avancées par le comité méritent l’attention du CRTC.

Les questions du CRTC

34.    Le CPQ répondra aux interrogations soumises au public par le CRTC qui touchent plus directement sa mission. Nous reprendrons plusieurs constats et recommandations du Comité sénatorial permanent des communications et des transports qui déposait un imposant rapport en juin 2006 . Celui-ci a parcouru le Canada en entier. Il a entendu plus de 300 témoins dont les entreprises de presse, les journalistes, des experts et d’autres acteurs du milieu médiatique, dont le Conseil de presse du Québec. Le CPQ considère qu’il est important que le CRTC prenne en compte les conclusions du comité sénatorial dans sa propre réflexion, même si cette dernière se situe dans un cadre réglementaire particulier.

Concentration de la propriété

35.    Comment le CRTC doit-il s’y prendre pour doser le besoin d’encourager l’existence de solides entreprises de radiodiffusion capables de remplir les objectifs de la Loi avec le besoin d’assurer une diversité des voix?

36.    L’article 3.1 (iv) de la Loi sur la radiodiffusion prévoit que la programmation offerte par le système canadien de radiodiffusion devrait :

37.    « dans la mesure du possible, offrir au public l’occasion de prendre connaissance d’opinions divergentes sur des sujets qui l’intéressent ».

38.    C’est donc clair que si le CRTC constate que le phénomène de la concentration de la propriété, qu’elle soit verticale ou croisée, affecte ou risque d’affecter la diversité et la pluralité des voix, il doit agir. Comment doit-il le faire?

39.    Voici quelques pistes de solutions dégagées auxquelles le Conseil de presse  souscrit :

•    Non-ingérence de l’État dans le fonctionnement des entreprises de presse

40.    Le comité sénatorial a d’abord tenu à spécifier que le gouvernement ou les organismes paragouvernementaux ne doivent « d’aucune façon s’ingérer dans le fonctionnement interne des organes de presse ». Il s’agit là d’un principe de base de toute société démocratique, principe repris dans le guide déontologique du CPQ et nous y adhérons donc d’emblée.

•    Participation du CRTC à un mécanisme d’examen de l’intérêt public

41.    Le comité sénatorial a aussi exprimé le souhait que le mécanisme d’examen de l’intérêt public, dans le processus de fusion d’organes d’information,  comporte la participation non seulement du Bureau de la concurrence qui a une mission plus générale et pas nécessairement appropriée pour l’industrie des médias d’information, mais du CRTC. Le CPQ juge cet apport incontournable.

•    Mécanisme ouvert et transparent

42.    Il est important que le dialogue sur l’intérêt public des fusions d’organes d’information soit transparent et ouvert. La nature même de l’intérêt public le commande. La transparence du processus sera aussi le gage d’une diminution des inquiétudes manifestées à l’égard des fusions et de la concentration de la propriété par les nombreux observateurs et acteurs de l’information.

•    Responsabilisation

43.    Tout comme le Comité sénatorial, le CPQ estime qu’une responsabilité claire doit échoir à un organisme règlementaire en matière d’évaluation de l’intérêt public. À cet effet, le Comité sénatorial privilégie la modification de la Loi sur la concurrence et prévoit un rôle de participant pour le CRTC.

44.    À notre avis, c’est plutôt le CRTC qui doit être l’organisme réglementaire devant hériter pleinement de cette responsabilité tout en coordonnant son action avec les responsabilités du Bureau de la concurrence dans la Loi sur la concurrence. Il est essentiel que ce soit l’organisme qui est responsable des licences de radiodiffusion et de télédiffusion qui se voit octroyer la responsabilité spécifique de l’intérêt public dans le cadre des transactions. La prise en compte des éléments comme le pluralisme et la diversité des voix doit être à l’avant-scène de la prise de décision.

45.    Nous jugeons que le CRTC possède l’expertise nécessaire à ce type d’examen et à un processus de consultation bien rodé. Si un apport d’expertise supplémentaire s’avérait nécessaire, le CRTC pourrait y avoir recours facilement de façon ad hoc. Le CPQ estime donc que la recommandation du comité sénatorial au sujet de la formation d’un comité d’expert spécial pour l’examen de l’intérêt public n’est pas nécessaire. Aux yeux du CPQ, le CRTC possède aussi la crédibilité et la neutralité qu’il faut pour mener à bien ce genre d’exercice.

46.    Le Conseil de presse estime donc que ce devrait être la Loi sur la radiodiffusion qui devrait être amendée pour prévoir le mécanisme d’examen de l’intérêt public et que le rôle du Bureau de la concurrence devrait demeurer inchangé.

•    Déclenchement du mécanisme d’examen

47.    Dans son rapport final, le comité sénatorial recommande que l’examen des fusions sous l’angle de l’intérêt public soit déclenché par le Ministre de l’Industrie ou du Patrimoine canadien.

48.    Le CPQ estime pour sa part que bien que cette mécanique soit acceptable, le CRTC devrait conserver un pouvoir d’initiative en cette matière. Le Conseil de presse considère que l’étude de l’impact des fusions et acquisitions sur la diversité et la pluralité des voix, en complément avec celle effectuée par le Bureau de la concurrence, doit primer dans l’intérêt public et celui plus précis de la démocratie.

49.    Aux yeux du CPQ, le fait de confier uniquement au pouvoir politique l’initiative de procéder à un examen risque de teinter le processus et d’en miner la crédibilité, ce qui serait hautement contreproductif. En matière d’information, le gouvernement doit toujours demeurer prudent pour ne pas donner l’impression qu’il poursuit un agenda politique susceptible d’influencer indûment la diversité des voix en information.

50.    Le CPQ est d’avis qu’un mécanisme crédible, clair, transparent et le plus prévisible possible doit être mis en place pour protéger la diversité et la pluralité des voix. Celui-ci doit être déclenché chaque fois que la fusion ou l’acquisition engendre la propriété croisée de médias d’information ou une position dominante dans le marché publicitaire ou en pourcentage de l’auditoire. La Politique de 1998 concernant la radio commerciale du CRTC prévoit d’ailleurs déjà des mécanismes apparentés en limitant à trois les stations pouvant être détenues ou contrôlées par une personne dont un maximum de deux par fréquence, dans les marchés comptant moins de huit stations commerciales exploitées dans une langue donnée. Ce plafond est porté à quatre stations dans les marchés en comptant plus de huit. Le CRTC demande en plus aux demandeurs de licence d’aborder dans leur demande la « question de l’impact de la demande sur la diversité des sources de nouvelles et sur le degré de concurrence dans le marché ». Ces éléments ont d’ailleurs été confirmés récemment dans la Politique de 2006 sur la radio commerciale.

51.    Pour l’instant, le CRTC n’a pas de critères spécifiques pour mesurer la concentration de la propriété dans le système canadien de radiodiffusion. Ces critères sont-ils nécessaires? Si oui, quelles mesures devraient être utilisées?

52.    Le CPQ estime qu’une fois le type de processus précédemment discuté mis en place et géré par le CRTC, le critère de l’intérêt public doit être au centre de celui-ci. Aux yeux du Conseil de presse, en présence d’un mécanisme clair, ouvert et transparent, il devient inutile et même contraire au principe de l’intérêt public d’imposer de façon législative des planchers ou des plafonds prédéterminés ou même d’interdire la propriété croisée sans discernement.

53.    À notre avis, l’imposition législative, et donc rigide, de seuils quantitatifs ne peut fonctionner adéquatement, notamment pour les raisons suivantes :

•    elle évacue complètement l’appréciation des données qualitatives d’une situation pouvant avoir un effet sur la diversité des voix;

•    elle ne peut évoluer au rythme des transformations du marché des médias, du développement des plateformes technologiques de diffusion et des transactions dans le monde des médias d’information.

54.    C’est pourquoi le mécanisme, bien qu’il doive comporter certaines balises stables et uniformes pour tous les radiodiffuseurs et télédiffuseurs canadiens, doit être assez flexible pour prendre en considération à la fois les facteurs quantitatifs et qualitatifs.

55.    Ceci étant dit, le CPQ croit qu’il deviendra incontournable que le suivi des conditions imposées par le CRTC soit effectué de façon plus serré et qu’une reddition de comptes publique annuelle soit exigée pour les entreprises se voyant octroyer des conditions assurant le maintien de la diversité des voix sur cette question en particulier.

Propriété mixte des médias ou intégration horizontale

•    Radiodiffusion et journaux

56.    À l’égard de la propriété mixte d’entreprises de télévision et de journaux, le CRTC a établi en 2000 des politiques et des mécanismes de sécurité. Ceux-ci prennent la forme de conditions dans les licences visées. Ces conditions de licence se sont-elles avérées efficaces pour régler le problème de la diversité des voix éditoriales?

57.    Le CPQ estime que les mesures prises par le CRTC se traduisant par des conditions de licence ont été relativement efficaces, non pas pour freiner la concentration et la propri&eac