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Mémoires

Mémoire du Conseil de presse du Québec sur le projet de réforme de la Commission d’accès à l’information, présenté à la Commission de la Culture de l’Assemblée nationale du Québec

Août 2003 - En 2001, le Conseil de presse s’est exprimé ouvertement sur la question de l’accès aux documents publics, déplorant le fait que la culture du secret se perpétuait toujours au sein de l’appareil administratif public et parapublic. Le paysage de l’accès aux documents publics a évolué depuis et dans son analyse de la situation actuelle, le Conseil a pris en considération le plan de développement de la CAI ainsi que les rapports d’experts. Le Conseil propose ici plusieurs recommandations, reconnaissant à la fois qu’il reste encore du chemin à parcourir pour atteindre le degré de transparence souhaité et que le gouvernement du Québec doit maintenant réitérer sa volonté d’atteindre ce but, en prenant les mesures concrètes qui s’imposent pour que le droit  à l’information ait pleinement droit de cité et jouisse désormais d’une protection équivalente aux libertés et droits fondamentaux.

Introduction

Hautement préoccupé par la question de l’accès aux documents publics, le Conseil de presse du Québec s’est exprimé ouvertement sur le sujet  en 2001, par voie de mémoire et en comparaissant en commission parlementaire.

À l’instar de la Fédération professionnelle des journalistes du Québec, le Conseil de presse déplorait alors le fait que la culture du secret se perpétuait toujours au sein de l’appareil administratif de l’État, ainsi qu’à l’intérieur des organismes parapublics, et cela en dépit de l’adoption en 1982 de la Loi d’accès à l’information et des efforts déployés, en deux décennies, par la Commission d’accès à l’information du Québec (CAI) visant à favoriser la transparence de l’État.

Le paysage de l’accès aux documents publics a toutefois évolué depuis les audiences de cette commission parlementaire, tenue en juin 2001, et la publication du plan quinquennal de la CAI. Dans son analyse de la situation, le Conseil a pris en considération le plan de développement de la CAI ainsi que les rapports d’experts commandés par le ministère des Relations avec les citoyens et de l’Immigration. Nous tiendrons donc compte de l’ensemble de ces éléments dans le présent mémoire.

L’autorégulation de la presse

Il n’est sans doute pas inutile de rappeler succinctement le rôle et la raison d’être du Conseil de presse. Conscience et chien de garde de la presse tant écrite que parlée, le Conseil de presse du Québec veille depuis 30 ans sur la liberté et la qualité des médias québécois.

Organisme d’autorégulation créé sous l’initiative conjointe des journalistes et des entreprises de presse, auxquels se sont associés dès le départ des membres du public via une participation financière du gouvernement du Québec, le Conseil est donc né des besoins convergents et des inquiétudes communes de ces trois composantes. Il est, depuis lors, tripartite de même que tous ses comités. Ses membres constitutifs sont les suivants : les Quotidiens du Québec, l’Association canadienne de la radio et de la télévision de langue française, les Hebdos du Québec, Radio-Canada, Télé-Québec, Quebecor et la Fédération des journalistes du Québec.

Vingt-deux personnes composent le conseil d’administration du CPQ, soit sept représentants du public, sept délégués des journalistes et sept représentants des entreprises de presse. Le 22e membre – M. Michel Roy – est le président de l’institution et représente également le grand public. Au cœur du mandat du Conseil domine la fonction d’ombudsman de la presse. Ainsi, depuis sa fondation, le CPQ a été appelé à se pencher, à titre de tribunal d’honneur, sur plus de 2 000 cas de plaintes émanant soit de citoyens, d’organismes ou d’entreprises des quatre coins du Québec, soit de membres de la communauté journalistique. Les décisions rendues par le Conseil depuis près de 30 ans, de même que la centaine d’avis publics qu’il a publiés au fil des ans, font jurisprudence en matière d’éthique de l’information.

Le Conseil de presse agit, en somme, comme protecteur du citoyen en matière d’information et le service qu’il dispense à cet égard à la population possède incontestablement un caractère public.

Le droit à l’information

Pour les membres du Conseil, tous les citoyens québécois ont droit à l’information. Il s’agit d’un droit fondamental pour toute démocratie digne de ce nom.
Aussi sommes-nous pleinement d’accord, dans l’esprit de cet énoncé, avec la recommandation # 2 du plan quinquennal de la Commission d’accès proposant une reconnaissance formelle du droit à l’information par le législateur :

La Commission invite le législateur à s’interroger sur la pertinence de modifier la Charte des droits et libertés de la personne afin que le droit à l’information puisse jouir d’une protection équivalente à celle des libertés et droits fondamentaux, des droits politiques ou des droits judiciaires.

 Au-delà de cette recommandation que nous jugeons capitale, le Conseil de presse endosse volontiers d’autres recommandations que formule le plan quinquennal de la CAI. Nous y reviendrons.

Avant toute chose, le Conseil reconnaît et tient à saluer le chemin parcouru par la Commission d’accès à l’information depuis sa création en 1982, au chapitre de l’accès à l’information gouvernementale et de la protection des renseignements personnels. Si un certain nombre de ministères et d’organismes publics ont cheminé progressivement vers une plus grande transparence, en ouvrant « leurs livres » au grand public et en divulguant volontairement de l’information sur leurs activités – entres autres par le biais de leur site Internet, d’autres ont manifesté en revanche une quasi-absence d’ouverture pour répondre adéquatement aux attentes des citoyens et des médias d’information. Soulignons qu’il est souvent ardu pour les journalistes d’accéder à des documents présumés publics; ceux-ci doivent faire preuve d’ingéniosité et recourir à des voies de contournement pour avoir accès à l’information recherchée. Une situation qui explique, au surplus, la fréquence du recours à la Commission d’accès par un grand nombre de journalistes.

 Il faut maintenant aller plus loin, et ne pas hésiter à prendre, au besoin, des mesures coercitives pour briser le culte du secret qui se perpétue au sein des organisations récalcitrantes, parmi lesquelles on compte bon nombre d’organismes parapublics. Cette culture du secret constitue, à n’en pas douter, une entrave majeure à la liberté de la presse et au droit légitime de la population québécoise d’être informée des faits et gestes de son administration publique.

 Ce qu’il faut insuffler à l’intérieur même de ces organisations ne peut se limiter à un changement de nature législative, car il s’agit ici d’un problème aux racines profondes, dont le remède passe par un changement de mœurs, de mentalité et d’attitude. Une philosophie qui n’est pas sans présenter, faut-il le souligner, une apparente contradiction avec le « serment de discrétion » que doit prêter tout employé de la fonction publique, à son embauche.

Sous d’autres aspects, le Conseil de presse souscrit à la majorité des recommandations émanant du plan quinquennal de la CAI, principalement les recommandations # 3, 5, 6, 7, 11,12 et 16, dont il reconnaît pleinement la pertinence :

RECOMMANDATION # 3

Afin de favoriser une meilleure compréhension des motifs à l’origine d’un refus de communiquer un document, la Commission recommande que l’article 50 de la Loi sur l’accès soit modifié de façon à obliger le responsable de l’accès à indiquer au demandeur, lorsque le contexte s’y prête, quel préjudice la communication du document pourrait engendrer, quel est le processus décisionnel actuellement en cours et à quel moment le document pourra être accessible.

RECOMMANDATION # 5

Afin de faciliter l’accès aux documents détenus par les organismes publics, la Commission propose que chaque organisme public ait l’obligation d’adopter une politique de publication automatique de l’information.

 
RECOMMANDATION # 6

Chaque organisme public devrait avoir l’obligation d’adopter un Plan de publication de l’information. Devrait automatiquement être publié ou diffusé tout document qui serait de nature de ceux décrits dans ce Plan.

 
RECOMMANDATION # 7

La Commission recommande également que les organismes publics aient l’obligation de dresser un Index général des documents. Cet indexpermettrait de connaître quelle information est détenue par chaque organisme.

 
RECOMMANDATION # 11

La Commission recommande donc que les responsables de l’accès aux documents puissent avoir la possibilité, dès leur entrée en fonction, de suivre une formation portant sur la Loi sur l’accès.

RECOMMANDATION # 12

La Commission recommande que la Loi sur l’accès soit modifiée afin de prévoir que le rapport annuel d’un organisme public doit contenir un rapport du responsable de l’accès aux documents concernant ses activités pour l’année écoulée.

 
RECOMMANDATION # 16
La Commission recommande que soient assujettis tous les organismes dont le financement est largement assuré par l’État.

Il nous apparaît impératif d’obliger les organismes publics et parapublics à adopter une Politique de publication automatique de l’information et un Plan de publication de l’information, et à dresser un Index général des documents. Sous réserve cependant que ces politique, plan et index soient uniformisés d’un organisme public et parapublic à l’autre, et dont la conception générale relèvera de la CAI ou s’effectuera à tout le moins sous son autorité.

 Un autre constat : la lourdeur actuelle des procédures et la longueur des délais pour avoir enfin accès aux documents publics. Nous estimons qu’un allègement de ces procédures est essentiel et que les délais doivent être réduits au minimum, tant auprès des organismes publics et parapublics qu’auprès de la CAI.

 
Changement de cap majeur pour la CAI?

Certains experts consultés par le ministère des Relations avec les citoyens et l’Immigration, dont Me Raymond Doray, recommandent que des changements majeurs soient apportés au fonctionnement et à la structure légale et administrative de la Commission d’accès.

Me Doray propose, pour sa part, des changements en profondeur qui auraient pour conséquence de transformer la CAI en organisme non juridictionnel jouissant de pouvoirs d’enquête et habilité à intervenir en première ligne pour tenter de résoudre les litiges et les plaintes en matière d’accès à l’information gouvernementale, de protection des renseignements personnels et de respect de la vie privée. De façon plus spécifique, Me Doray recommande que l’État confie à la Commission tous les pouvoirs et compétences nécessaires afin qu’elle puisse procéder à des enquêtes, faire de la médiation, promouvoir les droits en question et prendre fait et cause pour les requérants et plaignants devant le Tribunal des droits de la personne… auquel serait désormais confiée la juridiction de trancher les litiges en ces matières, et d’émettre les ordonnances exécutoires nécessaires.

Nous laisserons au législateur le soin de sous-peser le bien-fondé des recommandations impliquant des modifications d’ordre juridictionnel, pour autant que ces changements ne mettent pas en péril l’existence de la CAI et que la Commission soit appelée à jouer, dans l’avenir, un rôle plus important dans le domaine de la médiation.

Les inquiétudes du Conseil se limitent plutôt, à ce chapitre, à la pertinence de regrouper sous un même toit – la CAI – des  responsabilités inhérentes à la fois à l’accès aux documents publics et à la protection des renseignements personnels et au respect de la vie privée. Est-il réaliste, se demande le Conseil, de confier autant de mandats différents de par leur nature à une organisation unique? De tels mandats sont-ils réellement conciliables? Qu’il nous soit permis d’en douter!

Le Conseil rappelle qu’il avait émis des réserves, en commission parlementaire, sur le contenu du projet de loi 122 parce que celui-ci attachait une importance démesurée à la protection des renseignements personnels, au détriment de l’accès à l’information. Nous étions d’avis alors, et le sommes toujours, que la protection de la vie privée, aussi importante soit-elle, ne pouvait servir de prétexte à l’opacité de l’administration publique.

Pour terminer, nous croyons qu’il serait opportun que le législateur voit à faciliter la tâche des journalistes dans leur recherche légitime d’informations, en aménageant à leur intention une voie d’accès spécifique. Le droit du public à l’information « citoyenne » ne pourra alors que mieux s’en porter.

 
En guise de conclusion

Force est de reconnaître qu’il reste encore du chemin à parcourir pour atteindre le degré de transparence souhaité de l’appareil de l’État.

Le gouvernement du Québec doit maintenant réitérer clairement et publiquement sa volonté d’atteindre ce but. Aussi l’État doit-il prendre les mesures concrètes qui s’imposent pour que le droit  à l’information, tant pour les citoyens que pour les entreprises de presse et les journalistes, ait pleinement droit de cité et jouisse désormais d’une protection équivalente aux libertés et droits fondamentaux, une protection enchâssée dans la Charte des droits et libertés de la personne.

La concrétisation des recommandations préconisées dans le présent mémoire par le CPQ, et celles de la CAI qu’il endosse, permettra, croyons-nous, de briser définitivement la culture du secret qui aura caractérisé trop longtemps une administration publique au tempérament anormalement cachottier, pour ne pas dire plus!

Le plein respect du droit à l’information au sein de l’appareil de l’État ne peut que favoriser l’épanouissement de la vie démocratique chez nous, ainsi que celui d’une presse libre et responsable.